Was ist eigentlich Korruption? Wo für Verwaltungen die Grenze verläuft
Ein Bauantrag wird ungewöhnlich schnell bearbeitet. Ein Unternehmen erhält einen öffentlichen Auftrag, obwohl zwischen Beteiligten persönliche Beziehungen bestehen. Oder nach einer Entscheidung wird bekannt, dass es zuvor Einladungen oder Geschenke gegeben hat. In solchen Situationen steht schnell der Verdacht der Korruption im Raum.
Ob tatsächlich Korruption vorliegt, hängt jedoch von mehr ab als von einem auffälligen Vorgang. Bei Gemeinden, Verbandsgemeinden und Kreisverwaltungen greifen unterschiedliche Regeln aus Strafrecht, Dienstrecht und Kommunalrecht.
Wann aus einem Vorteil Korruption werden kann
Der Begriff Korruption ist gesetzlich nicht einheitlich definiert. Das Strafgesetzbuch kennt auch keinen einzelnen Straftatbestand mit der Überschrift „Korruption“. Für Amtsträger sind vor allem Vorteilsannahme, Bestechlichkeit, Vorteilsgewährung und Bestechung in den Paragrafen 331 bis 334 geregelt.
Dabei muss kein Bargeld den Besitzer wechseln. Ein Vorteil kann beispielsweise in einem Geschenk, einer Reise, einer Einladung oder einer anderen Vergünstigung bestehen. Er kann auch einem Dritten zugutekommen. Das Strafgesetzbuch erfasst ausdrücklich Vorteile für den Amtsträger selbst oder für einen Dritten.
Vorteil und Dienstausübung müssen miteinander verknüpft sein. Juristisch wird diese Verknüpfung als Unrechtsvereinbarung bezeichnet. Wie eng sie sein muss, hängt vom Straftatbestand ab. Bei der Vorteilsannahme nach Paragraf 331 StGB genügt grundsätzlich ein Vorteil für die Dienstausübung; eine bestimmte einzelne Diensthandlung muss nicht Gegenstand der Vereinbarung sein. Bei der Bestechlichkeit nach Paragraf 332 StGB muss der Amtsträger den Vorteil dagegen als Gegenleistung für eine pflichtwidrige Diensthandlung fordern, sich versprechen lassen oder annehmen.
Für künftige Ermessensentscheidungen enthält das Gesetz eine besondere Regel. Es genügt, dass sich der Amtsträger bereit gezeigt hat, sich bei der Ausübung seines Ermessens durch den Vorteil beeinflussen zu lassen. Ob die Entscheidung später tatsächlich beeinflusst wurde, spielt dafür keine Rolle.
Auch die andere Seite kann sich strafbar machen. Die Paragrafen 333 und 334 regeln Vorteilsgewährung und Bestechung.
Amtsträger sind nicht nur Beamte
Wer im Rathaus oder in einer Kreisverwaltung angestellt ist, kann strafrechtlich Amtsträger sein, ohne Beamter zu sein.
Paragraf 11 des Strafgesetzbuchs fasst den Begriff weiter. Amtsträger ist unter anderem, wer Beamter ist oder sonst dazu bestellt wurde, bei einer Behörde oder bei einer sonstigen Stelle oder in deren Auftrag Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen. Damit können auch Tarifbeschäftigte einer kommunalen Verwaltung unter den Amtsträgerbegriff fallen. Entscheidend sind ihre Aufgaben und ihre Stellung, nicht allein der Arbeitsvertrag mit einer Kommune.
Bei Gemeinderäten liegt der Fall anders. Ratsmitglieder sind wegen ihres Mandats grundsätzlich nicht mit Mitarbeitern der Verwaltung gleichzusetzen. Für die Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern gibt es mit Paragraf 108e Strafgesetzbuch einen eigenen Straftatbestand. Er erfasst ausdrücklich auch Mitglieder kommunaler Volksvertretungen.
Die Schwelle des Paragrafen 108e ist allerdings enger, als der Begriff „Bestechung“ im allgemeinen Sprachgebrauch vermuten lässt. Erfasst wird ein ungerechtfertigter Vorteil als Gegenleistung dafür, dass ein Mandatsträger bei Wahrnehmung seines Mandats eine Handlung „im Auftrag oder auf Weisung“ vornimmt oder unterlässt. Nicht jede interessengeleitete Einflussnahme oder Geschenkannahme eines Ratsmitglieds erfüllt deshalb automatisch diesen Straftatbestand.
Kommunale Mandatsträger können nach der Rechtsprechung ausnahmsweise als Amtsträger handeln, wenn ihnen über ihre Mandatstätigkeit hinaus konkrete Aufgaben der öffentlichen Verwaltung übertragen worden sind. Welche Strafvorschriften greifen, hängt deshalb auch davon ab, in welcher Funktion die betreffende Person gehandelt hat.
In einer verbandsangehörigen Ortsgemeinde in Rheinland-Pfalz ist der Bürgermeister ehrenamtlich tätig und als Ehrenbeamter Amtsträger im strafrechtlichen Sinn. Zugleich führt er den Vorsitz im Gemeinderat und hat grundsätzlich Stimmrecht. Bei einem korruptionsrechtlich relevanten Vorgang kommt es deshalb darauf an, welche Aufgabe er dabei wahrgenommen hat.
Geschenke können schon unterhalb der Strafbarkeit verboten sein
Für Beamte bestimmt Paragraf 42 des Beamtenstatusgesetzes, dass sie Belohnungen, Geschenke und sonstige Vorteile mit Bezug auf ihr Amt grundsätzlich weder fordern noch sich versprechen lassen oder annehmen dürfen. Das gilt auch für Vorteile zugunsten Dritter. Ausnahmen bedürfen der Zustimmung des Dienstherrn.
Für kommunale Tarifbeschäftigte enthält Paragraf 3 Absatz 2 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst eine vergleichbare Regel. Belohnungen, Geschenke, Provisionen oder sonstige Vergünstigungen von Dritten dürfen mit Bezug auf die Tätigkeit grundsätzlich nicht angenommen werden. Ausnahmen benötigen die Zustimmung des Arbeitgebers. Angebote solcher Vergünstigungen müssen dem Arbeitgeber unverzüglich angezeigt werden.
Damit kann ein Verhalten dienst- oder arbeitsrechtlich unzulässig sein, ohne dass bereits sämtliche Voraussetzungen einer Korruptionsstraftat erfüllt sind.
Auch Paragraf 331 Strafgesetzbuch kennt eine Genehmigungsregel. Sie betrifft allerdings nur die Vorteilsannahme. Ein nicht vom Amtsträger geforderter Vorteil kann unter den gesetzlichen Voraussetzungen genehmigt werden. Wer den Vorteil selbst gefordert hat, kann sich darauf nicht berufen. Für Bestechlichkeit nach Paragraf 332 gibt es diese Möglichkeit nicht.
Befangenheit ist nicht dasselbe wie Bestechlichkeit
Persönliche Beziehungen können für eine Verwaltungsentscheidung erheblich sein, ohne dass Geld, Geschenke oder andere Vorteile im Spiel sind.
Für Verwaltungsverfahren gelten in Rheinland-Pfalz über das Landesverwaltungsverfahrensgesetz grundsätzlich auch die Paragrafen 20 und 21 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes. Sie regeln den Ausschluss bestimmter Personen und die Besorgnis der Befangenheit.
Für Gemeinderäte gilt zusätzlich Paragraf 22 der Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz. Danach dürfen unter anderem Ratsmitglieder nicht beratend oder entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung ihnen selbst oder bestimmten Angehörigen einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Die Vorschrift erfasst darüber hinaus weitere Interessenverbindungen.
Bestehen Anhaltspunkte für einen Ausschließungsgrund, muss dies angezeigt werden. Bei einem Ratsmitglied entscheidet im Zweifelsfall der Gemeinderat über den Ausschluss; der Betroffene darf an dieser Entscheidung nicht mitwirken.
Hat eine ausgeschlossene Person mitgewirkt, ist die Entscheidung nach Paragraf 22 Absatz 6 der Gemeindeordnung unwirksam. Dasselbe gilt, wenn eine mitwirkungsberechtigte Person ohne Ausschließungsgrund von Beratung oder Entscheidung ausgeschlossen wurde. Die Vorschrift enthält allerdings eine Heilungsregel: Wird die Ausführung nicht innerhalb von drei Monaten vom Bürgermeister ausgesetzt oder die Entscheidung von der Aufsichtsbehörde beanstandet, gilt sie grundsätzlich von Anfang an als wirksam. Für rechtzeitig eingelegte förmliche Rechtsbehelfe und für Satzungen gelten Besonderheiten.
Auch ein Vergabeverstoß ist nicht automatisch Korruption
Bei öffentlichen Aufträgen gelten zusätzlich vergaberechtliche Vorgaben. Sie dienen unter anderem der Sicherung von Wettbewerb, Gleichbehandlung und transparenten Verfahren und enthalten Vorgaben zur Dokumentation von Vergabeentscheidungen. Welche Regeln im Einzelnen gelten, hängt unter anderem von der Art und dem Wert des Auftrags ab.
Ein Verstoß gegen Vergabe- oder Dokumentationsregeln kann vergaberechtlich rechtswidrig sein, ohne dass deshalb bereits Vorteilsannahme oder Bestechlichkeit vorliegt. Für Korruption müssen die Voraussetzungen des jeweiligen Straftatbestands hinzukommen. Umgekehrt bedeutet ein formal ordnungsgemäßes Vergabeverfahren nicht automatisch, dass eine strafbare Absprache ausgeschlossen ist.
Gerade bei kommunalen Aufträgen können deshalb unterschiedliche Fragen eine Rolle spielen: Wurden die Vergaberegeln eingehalten? Durfte eine beteiligte Person an der Entscheidung mitwirken? Gab es persönliche oder wirtschaftliche Verbindungen? Und standen Geschenke, Einladungen oder andere Vorteile in einem Zusammenhang mit der Dienstausübung oder einer Entscheidung?
Ein auffälliger Vorgang ist noch kein Korruptionsbeleg
Wenn ein kommunaler Auftrag immer wieder an dasselbe Unternehmen geht, beweist das zunächst nichts. Gleiches gilt für eine ungewöhnlich schnelle Genehmigung oder eine persönliche Bekanntschaft zwischen einem Verwaltungsmitarbeiter und einem Unternehmer.
Aufschluss können Zuständigkeiten, Vergabe- und Entscheidungsunterlagen sowie persönliche Verbindungen zwischen Beteiligten geben. Hinzu kommt die Frage nach Geschenken, Einladungen oder anderen Vorteilen. Für einen Korruptionsvorwurf reicht deren Existenz allein jedoch nicht. Entscheidend ist, ob sich die vom jeweiligen Straftatbestand verlangte Verbindung zwischen Vorteil und Dienstausübung, Diensthandlung oder Mandatsausübung belegen lässt.
Korruptionsdelikte sind schwer vollständig zu erfassen. Die Beteiligten haben häufig selbst kein Interesse daran, den Vorgang bekannt zu machen.
Das Bundeskriminalamt registrierte für 2024 bundesweit 2.926 Korruptionsstraftaten. Gegenüber 2023 mit 3.841 registrierten Taten war das ein Rückgang um 23,8 Prozent. Das BKA geht zugleich von einem erheblichen Dunkelfeld aus. Aus der bundesweiten Statistik lässt sich nicht ableiten, wie häufig Korruption in kommunalen Verwaltungen oder speziell im Westerwald vorkommt.
Kontrolle setzt vor einem Strafverfahren an
Korruptionsprävention beginnt nicht erst, wenn Staatsanwaltschaft und Polizei ermitteln. Verwaltungen sollen Entscheidungen so organisieren und dokumentieren, dass persönliche Interessen und dienstliche Aufgaben getrennt bleiben und Vorgänge später nachvollzogen werden können.
Dazu dienen unter anderem dokumentierte Verfahren, klare Zuständigkeiten, Regeln zur Annahme von Geschenken sowie Vorschriften über Befangenheit und den Ausschluss von Entscheidungen.
Rheinland-Pfalz hat mit der Verwaltungsvorschrift „Korruptionsprävention in der öffentlichen Verwaltung“ eigene Vorgaben für die unmittelbare Landesverwaltung. Für kommunale Gebietskörperschaften gelten sie nicht unmittelbar; ihnen wird jedoch ausdrücklich empfohlen, entsprechend zu verfahren. Die Geltungsdauer der Verwaltungsvorschrift wurde bis Ende 2029 verlängert.
Für Bürger gibt es einen weiteren Weg, Verwaltungsentscheidungen nachzuvollziehen. Das Landestransparenzgesetz gilt auch für Behörden der Gemeinden und Gemeindeverbände. Es gewährt Zugang zu amtlichen Informationen, soweit keine gesetzlichen Ausschlussgründe entgegenstehen.
Beschlussvorlagen, Niederschriften oder Vergabeunterlagen können grundsätzlich amtliche Informationen im Sinne des Gesetzes sein. Daraus folgt jedoch nicht automatisch ein Anspruch auf vollständige oder ungeschwärzte Herausgabe. Insbesondere personenbezogene Daten sowie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse können den Informationszugang begrenzen.
Behördenakten und zugängliche amtliche Informationen können zeigen, wer an einer Entscheidung beteiligt war und wie sie zustande kam. Bei einem Korruptionsverdacht zählen solche belegbaren Vorgänge mehr als Vermutungen über persönliche Motive.
